Desafíos del desarrollo económico en Chile y Latinoamérica. Bases para un diálogo sobre modelos de desarrollo
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América Latina vive un periodo histórico muy difícil. En la década reciente, que va desde 2014 a 2023, la región creció en promedio solo 0,9%, cifra muy inferior incluso al 2% de la denominada década perdida de los años ochenta (CEPAL, 2024). A ello se agregan procesos migratorios masivos, con origen en la incapacidad de sus economías para generar empleos y consecuencia de gobiernos dictatoriales que han obligado al destierro a contingentes significativos de población. Por otra parte, la integración de los países de la región ha perdido el vigor que tuvo a comienzos de los años noventa, a lo que se une hoy en día enfrentamientos inéditos entre sus gobiernos.
En realidad, esos hechos revelan una crisis del modelo económico neoliberal que en los últimos treinta años ha caracterizado a América Latina. Ese modelo despreció los equilibrios económicos, sociales, territoriales y medioambientales; o sea, se olvidó del desarrollo. Y, sin esos equilibrios, las tensiones políticas y sociales se hacen incontenibles, como ha sucedido en años recientes en la región. Y, ahora, ese modelo, tampoco sirve para crecer.
La afirmación del expresidente Lagos, “el crecimiento es lo único que importa y lo demás es música”, ha resultado un engaño.
Paralela a esta nueva década perdida, se está produciendo un viraje en la globalización, la que en las últimas tres décadas insertó a nuestros países en la economía mundial mediante una profundización de la exportación de recursos naturales y una extrema liberalización financiera. Ahora, en cambio, con la emergencia del proteccionismo, la región se verá obligada a impulsar cambios productivos y, al mismo tiempo, deberá realizar esfuerzos en favor de la integración regional, si quiere recuperar el camino del desarrollo económico.
En efecto, la mayoría de los países desarrollados, empezando por Estados Unidos, están adoptando políticas comerciales proteccionistas. Se han impuesto restricciones al movimiento de personas, servicios, tecnología y bienes. Con toda seguridad ello persistirá y el proteccionismo será manifiesto en los sectores farmacéutico, equipos médicos, comunicaciones, inteligencia artificial y alimentos, los cuales se consideran bienes de seguridad nacional (Roubini, 2020).
Restricciones a la globalización ya se habían producido con la guerra comercial desatada por el gobierno de Trump contra China y, ahora, se están acentuando con las políticas económicas del presidente Biden. La economía a escala planetaria, con segmentación de procesos productivos, característica de las últimas tres décadas, cambiará a un sistema menos interconectado. No es que la globalización se revierta radicalmente; pero tendrá serios frenos y también adquirirá nuevas formas.
Ante esta nueva situación mundial, con dimensión económica y también geopolítica, los países de América Latina se verán en la necesidad de construir economías y sociedades más duraderas que terminen con la anarquía de los mercados. La economía tendrá que responder a nuevas e ineludibles exigencias productivas, sociales y medioambientales. Están las condiciones de posibilidad, a saber: el acortamiento de las cadenas de valor internacionales, el nuevo proteccionismo en los países centrales y la necesidad de encontrar autoabastecimiento en productos esenciales para la salud y la alimentación.
Durante las últimas tres décadas, la imposición de la ideología neoliberal y la globalización han acorralado a América Latina, especialmente a los países de América del Sur, en la producción y exportación de recursos naturales. En vez de avanzar en una diversificación productiva se ha aceptado que las corporaciones transnacionales sobreexploten los recursos naturales y que, además, sus inversiones controlen la producción de los servicios (financieros, comerciales y sociales). Un grave error que ha cerrado las puertas al desarrollo.
Sucesivos gobiernos en nuestros países, y de signos distintos, no realizaron esfuerzos en defensa de la industria nacional o del desarrollo productivo, como prefiere llamarlo la CEPAL; tampoco impulsaron iniciativas que agregaran valor a los recursos naturales. Los casos de Argentina y Brasil son bastante significativos en América del Sur, ya que sus economías, que contaban con cierto contenido industrial, se han primarizado con la multiplicación de las exportaciones de alimentos, petróleo y minerales para favorecer la industrialización y urbanización de China.
Por su parte, México y, parcialmente, Costa Rica en Centroamérica, que no son solo exportadores de recursos naturales, tampoco han sido capaces de impulsar una verdadera política industrial. México, en particular, produce partes y algunos bienes manufacturados para los EE. UU.; sin embargo, se trata de “…exportaciones que parecen industriales, pero son básicamente bienes simplemente maquilados en el país, con un elevadísimo componente importado. Además, se trata de inversión extranjera (EE. UU.). La industria genuina, prácticamente ha desaparecido” (Valenzuela Feijóo, 2021).
En consecuencia, el crecimiento económico y exportador de las últimas décadas (frenado en los últimos años) no ha favorecido el desarrollo en los países de América Latina. La actividad productiva de estos países, fundada en la explotación de recursos naturales o en un tipo de industrialización trunca, no produce suficientes encadenamientos hacia el conjunto de la economía, genera escaso empleo productivo, hace crecer la informalidad y concentra el ingreso en una minoría.
Ha-Joon Chang, profesor de la Universidad de Cambridge, señala que no da lo mismo lo que producen los países. Por ejemplo, aunque una industria de pescado puede ser tan rentable como una industria electrónica, la primera promueve menos habilidades productivas y organizativas que la última. Según Chang, la evidencia internacional muestra que la mayoría de los países mejoran sus habilidades a través de la industrialización y, especialmente, a través del desarrollo del sector manufacturero, el verdadero centro de “aprendizaje del capitalismo” (Chang, 2016).
El proteccionismo en curso abre condiciones para la construcción de un nuevo modelo económico en los países de América Latina. Como en la crisis de los años treinta y luego en la 2ª guerra mundial, el freno a la globalización plantea nuevas exigencias productivas para avanzar en el abastecimiento de bienes y servicios que, hasta ahora, eran cubiertos por importaciones. Esta es una oportunidad para modificar la matriz productiva junto a la implementación de una nueva política económica y así avanzar al desarrollo.
Por otra parte, como lo dijo Raúl Prebisch a comienzo de los años sesenta, la industrialización en mercados estrechos exige un esfuerzo de integración entre países de la región para operar en escalas ampliadas, complementar recursos humanos y materiales, y mejorar posiciones competitivas con los países desarrollados. El inocultable fracaso de los proyectos formales de integración regional deberá abrir paso a iniciativas pragmáticas de entendimiento entre países. Un nuevo y decidido esfuerzo de integración resulta ineludible.
Industria e integración en el pensamiento de Prebisch-CEPAL.
Raúl Prebisch, a la cabeza de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) entre el año 1959 y 1963, destacaba que para avanzar hacia el desarrollo en los países de América Latina era imprescindible superar la dependencia exportadora de materias primas; así, se podría pasar de lo que había sido una industrialización espontánea, con manufacturas livianas, a una industria avanzada de carácter más complejo.
La CEPAL concebía, entonces, la dependencia de nuestros países del capitalismo céntrico como un asunto estrictamente comercial, cuyo efecto negativo se manifestaba en el deterioro secular de los términos de intercambio entre las manufacturas importadas de los centros y las materias primas exportadas desde la periferia.
|El incremento de la producción industrial dará amplio margen a la especialización y al intercambio recíproco, sobre todo en las nuevas actividades que habrán de desarrollarse en materia de bienes de capital, automotores y otros bienes duraderos de consumo, así como de productos intermedios. En efecto, a medida que se avanza en este proceso hay que abordar industrias cada vez más complejas en que la dimensión del mercado es factor primordial de productividad. (Prebisch, 1959) |
Prebisch agregaba que el despliegue de una industria avanzada requería de un mercado ampliado que diera respuesta a los estrechos mercados de la mayor parte de los países. La integración de América Latina era entonces una condición indispensable para impulsar actividades industriales complejas (industria pesada) y para lograr una posición competitiva frente a la industria de los países centrales.
La industrialización espontánea, que se había llevado a cabo en “compartimentos estancos”, exigía el mercado común como medio indispensable para superar el estrangulamiento externo (limitación de divisas), promover el proceso industrializador y, consecuentemente, el desarrollo. Y, por cierto, para avanzar en la construcción del Mercado Común Latinoamericano (MCL) también se proponía reducir sustancialmente los derechos aduaneros (aranceles) entre los países latinoamericanos.
En las condiciones descritas, el fruto de las nuevas inversiones de capital, exigido por el avance de la industrialización, debía superar los “compartimentos estancos” que significaban los estrechos mercados de cada uno de los países de la región y ello incluso, según el mismo Prebisch, permitiría promover exportaciones y esto favorecería el desarrollo económico de América Latina.
El mercado común responde al empeño de crear un nuevo módulo para un intercambio latinoamericano adecuado a dos grandes exigencias: la de la industrialización y la de atenuar la vulnerabilidad exterior de estos países. Mientras su economía convergía preferentemente hacia los grandes centros industriales para proveerlos de productos primarios, no existían mayores incentivos al intercambio recíproco. (Prebisch, 1959)
El economista Aníbal Pinto agregaba un argumento adicional: la industrialización avanzada exige progreso técnico para elevar la productividad y ello difícilmente se logrará con una industrialización encerrada en mercados estancos.
No queda otro camino que establecer un proceso gradual de integración que lleve a una unión económica de los países latinoamericanos. De esta manera, las economías nacionales aprovecharían los recursos y el potencial de la región y podrían organizarse para producir, con una productividad mucho más alta que la actual y para un mercado de 230 millones de habitantes que se multiplica a una de las tasas más altas del mundo (Pinto, 1969).
Consecuente con su propuesta integracionista, Raúl Prebisch, desde la CEPAL, realiza ingentes esfuerzos para impulsar la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y también apoya la conformación del Mercado Común Centroamericano. Ambos se forman a inicios de los años sesenta.
Algunos años después, ante el inmovilismo de la ALALC, en la segunda mitad de los años sesenta, se conforma el Pacto Andino (1) , cuyo propósito era especializar a cada uno de los países miembros en actividades industriales específicas y regular estrictamente el capital extranjero, muy en línea con el pensamiento de la CEPAL.
El Pacto Andino, posteriormente denominado Comunidad Andina de Naciones (CAN), dispuso la eliminación de los aranceles entre sus miembros y sobre todo, estableció la Programación Industrial. Este es un mecanismo por medio del cual se instalarían en la subregión nuevas industrias que exigirían grandes inversiones y alta tecnología. Para proteger la producción industrial se estableció un Arancel Externo Común. Los sectores aprobados para la programación Industrial fueron el metalmecánico, el petroquímico y el automotriz.
Pero esos tres programas, necesitados de altas inversiones y tecnologías, fueron controlados por el capital extranjero. Ello quitó efectividad a los objetivos de la programación, como eran la reducción de la dependencia, el desarrollo de una industria eficiente y la mejor asignación de recursos.
La teoría de la dependencia cuestiona la visión de la CEPAL
La CEPAL pensaba que era posible que las burguesías locales pudieran liderar la industrialización avanzada y veía el capital extranjero solo como un complemento para la acumulación interna (Pinto, 1969). Esta visión fue cuestionada por la Teoría de la Dependencia ya que la industrialización avanzada había sido controlada completamente por el capital extranjero. Este, en la práctica, no fue un complemento externo al ahorro interno como lo concebía la CEPAL.
Así las cosas, la región pasaba de una dependencia comercial a una dependencia industrial. Esta nueva forma de dependencia subordinaba o aliaba a la burguesía nacional al capital extranjero y con ello impedía la posibilidad de un proyecto de desarrollo nacional autónomo, como pensaba la CEPAL.
En efecto, desde fines de los años cincuenta del siglo pasado, con el término de la “industrialización espontánea”, las empresas multinacionales, principalmente de origen norteamericano, se despliegan a lo largo y ancho de América Latina para realizar inversiones en industrias de transformación, especialmente en las manufacturas de punta de la época, entre las que destacan principalmente la industria automotriz, petroquímica y electrónica. Sus subsidiarias se instalan en los mercados nacionales con el propósito de capturar a los consumidores locales, saltando así las elevadas barreras arancelarias que caracterizaban en aquella época la política comercial.
Las corporaciones internacionales, aunque seguían controlando los centros de producción de materias primas, extienden también sus actividades hacia el sector manufacturero, con el propósito de obtener ganancias en los mercados internos de América Latina. A partir de esos años se puede hablar, entonces, de una “nueva forma de dependencia”, que trasciende el ámbito comercial. Por cierto, se trata de un fenómeno que también se presenta en otras regiones del mundo gracias al accionar no solo de multinacionales norteamericanas sino también de origen europeo y japonés.
La penetración del capital extranjero en el sector manufacturero tiene implicaciones sociales y políticas ineludibles. La burguesía nacional, que había impulsado la “industrialización liviana” en las primeras décadas del siglo XX no tenía condiciones tecnológicas ni financieras para ampliar sus posiciones de acumulación en los sectores más avanzados tecnológicamente. La empresa multinacional ocupa ese espacio.
Dejemos hablar a Theotonio Dos Santos, uno de los fundadores de la teoría de la dependencia:
| La burguesía industrial latinoamericana, que nacía del proceso de industrialización de las décadas de 1930-40, se veía en una situación difícil con relación al capital internacional. Ella aspiraba a sustituirlo, pero no tenía el conocimiento tecnológico ni el peso financiero para enfrentar las grandes inversiones que se hacían necesarias para asegurar la competitividad en una fase más avanzada del desarrollo tecnológico.
Era inevitable, por lo tanto, que el capital internacional sometiese al nacional a su dinámica, lo que reflejaba la fuerza emergente de una economía mundial basada en un nuevo tipo de empresa multinacional. (Dos Santos, 2002) |
La conclusión de la teoría de la dependencia era clara. El capitalismo dependiente en América Latina no podía avanzar al desarrollo y las burguesías nacionales, subordinadas al capital internacional, no eran capaces de dirigir un proyecto autónomo de desarrollo capitalista. En este contexto, el socialismo se concebía como el único camino para independizarse de los centros dominantes y de las multinacionales y, al mismo tiempo, para impulsar el desarrollo.
Es interesante destacar que el programa de gobierno de la Unidad Popular en Chile, en 1970, estuvo claramente influido por la Teoría de la Dependencia. Ello explica la radicalidad de su propuesta de gobierno, que no solo propuso la nacionalización de la gran minería, sino también el paso al Estado de empresas monopólicas industriales controladas por el capital extranjero y de otras mixtas, aliadas al capital extranjero.
Emergencia del neoliberalismo
Posteriormente, en los años noventa, se instala el modelo neoliberal, con reformas estructurales muy profundas. El Banco Mundial, el FMI y los países desarrollados exigieron a los países de la región ajustes radicales proempresariales y promercado, como condición necesaria para el acceso a financiamiento externo. Nacía así una globalización muy radical y excluyente que apuntaba a consolidar una nueva división internacional del trabajo; esta vez con actores inéditos, como es el caso de China.
La denominada “década perdida” de los años ochenta había sumido a la región en una crisis profunda con alta inflación, endeudamiento y empobrecimiento. Para poder acceder a recursos frescos de las agencias financieras, nuestros países se vieron obligados a aceptar las reformas exigidas por los poderes internacionales, las que transformarían radicalmente el modelo de desarrollo de los países de América Latina.
El nuevo modelo, bautizado con el nombre de Consenso de Washington, pero conocido comúnmente como neoliberalismo, se caracteriza por los siguientes componentes: economía de mercado con Estado mínimo, privatización de las empresas públicas, apertura comercial y financiera indiscriminada al mundo, riguroso equilibrio fiscal y focalización de las políticas sociales.
Se acababa así el modelo de “sustitución de importaciones” y se profundizaba la producción-exportación de recursos naturales, facilitada ahora por un Estado sin autoridad económica, con escasa capacidad regulatoria y con el agregado de que el capital extranjero estaba autorizado a penetrar todos los sectores de la economía nacional, incluso la educación, salud y previsión social.
| En los años noventa… los temas de la industrialización y transformación productiva tendieron a perder presencia en la agenda de los gobiernos, en tanto que los ecos de los organismos internacionales que promovían el ajuste estructural a fines de los años ochenta seguían marcando el énfasis en los equilibrios macroeconómicos, la desregulación, la apertura comercial y financiera y el retiro del Estado de las actividades productivas. (CEPAL, 2014) |
A partir de los años noventa, gracias a la instalación del modelo neoliberal y las correspondientes coincidencias económicas entre los países de la región, fue posible la implementación de acuerdos de complementación económica (ACE), en el marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI), continuidad de la ALALC.
En el marco de la ALADI hubo interesantes aperturas arancelarias entre los países de la región que ayudaron al comercio intrarregional. Sin embargo, fue mucho más dominante la apertura económica de nuestros países hacia el resto del mundo mediante los tratados de libre comercio (TLC) con países desarrollados y, en los últimos años, con el mundo asiático. Ello era consistente con la globalización, hegemonizada por los países del capitalismo céntrico.
En consecuencia, la estrategia económica neoliberal junto a los TLC favoreció una relación económica de subordinación más estrecha entre los países desarrollados y la región. Los países de América Latina, en vez de construir una fuerza regional propia en lo comercial, empresarial, educacional y tecnológico, han competido económicamente entre ellos, muy especialmente para acceder de manera unilateral al mundo y sobre todo a las inversiones extranjeras.
Nueva fase de la globalización y una integración irrelevante
A partir de los años noventa se consolidó entonces una nueva fase de globalización económica en el mundo (2) , cuyo fundamento material se encuentra en el extraordinario avance de las comunicaciones, junto a la ciencia y la tecnología. Los países desarrollados ya no fundan su actividad económica en la industria, sino en los servicios y en las rentas generadas por la propiedad intelectual en informática, biotecnología, entre otras actividades de punta en el siglo XXI.
Lo más original de la actual fase de la globalización ha sido la deslocalización de las actividades de las empresas transnacionales (3) , muy especialmente de las manufacturas hacia China y países asiáticos. Y nuestros países, como proveedores de recursos naturales, se ven obstaculizados para avanzar en desarrollo de industrias de transformación. Así, América Latina, en esta nueva división del trabajo, se encuentra acorralada en la producción y exportación de materias primas y, en el mejor de los casos, con industrias maquiladoras.
Se acentuó entonces la concentración de la producción de manufacturas en China, mientras la ciencia básica y el progreso técnico queda radicado en los países desarrollados, con un acentuado monopolio de las marcas y patentes (4) . Y a los países de América Latina les correspondió la exportación de recursos naturales. Es la división del trabajo, útil para la maximización de ganancias de las empresas transnacionales.
Las industrias que nacieron en la fase de industrialización sustitutiva en nuestros países sufren un deterioro profundo, incapaces de competir con las manufacturas producidas en China, las que invaden no solo nuestra región sino el mercado mundial. Sin política industrial, con apertura radical al mundo y un Estado inmóvil, la competencia con las empresas chinas resultaba imposible.
Al mismo tiempo, con nuestras economías volcadas principalmente hacia los centros capitalistas y China, y exportando recursos naturales, los proyectos institucionales de integración no pasaron de ser una mera retórica. Y, por cierto, no han servido para aumentar el comercio intrarregional ni para potenciar las industrias locales. En efecto, las exportaciones intra-ALADI, como porcentaje del total exportado al mundo, han venido disminuyendo sistemáticamente: 18% a mediados de los noventa y menos del 12% hoy día (Estadísticas de Comercio Exterior, ALADI).
Lo mismo ha sucedido en el Mercosur, en que las exportaciones dirigidas a su propio mercado regional representaban el 25% del total, a mediados de los noventa; mientras esas exportaciones se redujeron en las décadas posteriores para representar menos del 13% del total al mundo en el año 2022 (CEPAL, 2023).
Tampoco la región ha ampliado la fuerza negociadora subregional vis a vis los poderes económicos internacionales. Así ha sido en los últimos años con la ALADI, MERCOSUR, el ALBA, la Alianza del Pacífico, UNASUR, y PROSUR. Y no ha sido distinto en los países del norte, en Centroamérica y México.
La incapacidad de construir una fuerza propia, como logró la Unión Europea, tiene que ver con la fragilidad del empresariado y también de la clase política de nuestros países. Ambos se han subordinado al capital transnacional y han sido complacientes frente a la política norteamericana en la región. Y, en muchos casos, han sido doblegados por la corrupción, como ha sucedido, de forma vergonzante, con el caso ODEBRECH (5).
En consecuencia, no se ha cumplido la propuesta de Prebisch y, más bien, se ha confirmado la tesis de la Teoría de la Dependencia sobre la incapacidad de las burguesías de América Latina para impulsar un proyecto de desarrollo autónomo. A ello se agrega la debilidad de la clase obrera, debilitada estructuralmente por el repliegue de la industria manufacturera.
Sorprende sobre todo que los sectores políticos progresistas y de centroizquierda que emergieron en la década 2000 no impulsaran una propuesta nacional de desarrollo y una política económica que obligase a un “comportamiento patriótico” a las burguesías nacionales y orientara a los inversionistas extranjeros en favor de las industrias de transformación. En vez de ello, se persistió en políticas neoliberales y en el extractivismo exportador (con la excepción del presidente Correa en Ecuador). Y persistió la retórica integracionista.
Lula lideró con éxito el rechazo al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que tanto interesaba a los EE. UU., pero Brasil no ejerció su liderazgo para avanzar en la integración regional. Por su parte, el presidente Kirchner, en Argentina, concentró todos sus esfuerzos en resolver los problemas internos heredados del periodo Menem y se embarcó en un proyecto económico de corte estrictamente nacionalista, dejando de lado la política regional; más aún, dedicó buena parte de su política exterior a una beligerante disputa con Uruguay a propósito de una planta de celulosa instalada cerca de su frontera.
Correa, en Ecuador y Evo Morales, en Bolivia, priorizaron la reformulación de los sistemas políticos internos, lo que comprometió fuertemente sus agendas. Finalmente, Chávez y después Maduro desplegaron un vigoroso activismo para acumular fuerza interna, pero con un rotundo fracaso en el ámbito de construcción económica. Al mismo tiempo, intentaron afirmar posiciones de liderazgo en América del Sur con la instalación de la Alianza Bolivariana de América (ALBA) y la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), con una agresiva retórica que significó sucesivos conflictos con varios gobiernos de la región. Chile, por su parte, se olvidó por completo de la región y optó por privilegiar sus lazos económicos, a través de la suscripción de sucesivos TLC, con los países desarrollados y el mundo asiático.
En suma, el liderazgo progresista y de centroizquierda que emergió en Sudamérica en la década del 2000, favorecido además por el superciclo de precios de las materias primas, perdió la oportunidad de impulsar un proyecto económico alternativo al neoliberalismo y menos aún convertir la integración regional en componente sustantivo de un nuevo modelo de desarrollo. El resultado inevitable fue su pérdida de legitimidad, lo que abrió paso a la derecha en todos los países de América del Sur y a una crisis profunda en Venezuela. La CEPAL lo dice con claridad:
| (…) el propicio escenario internacional entre 2003 y 2008 condujo al mejor período económico de la región en 40 años: la tasa media de crecimiento se elevó al 4,7% anual; la tasa de desempleo disminuyó del 10,7% al 7,3%; las cuentas fiscales y el saldo en cuenta corriente de la balanza de pagos se tradujeron incluso en años de superávits gemelos. Las exportaciones crecieron un 18% anual, potenciadas por las mejoras de los términos de intercambio derivadas de los altos precios de los productos básicos. En el ámbito social, la pobreza se redujo del 43,9% al 33,5% e incluso mejoró ligeramente la distribución del ingreso. En ese favorable contexto, de nuevo quedaron atrás las inquietudes sobre diversificación productiva y exportadora y sobre el rezago regional en materia de innovación y competitividad. (CEPAL, 2014) |
Cuando la industria manufacturera se ha trasladado masivamente a los países asiáticos, ni la derecha, ni los socialdemócratas y tampoco los “socialistas del siglo 21” han sido capaces de impulsar la industria nacional. Han aceptado, incluso con mayor intensidad que en el pasado, que las economías de la región se dediquen a producir y exportar combustibles, minerales y alimentos. Y, en vez de impulsar una diversificación productiva, han aceptado, servilmente, que las corporaciones transnacionales sobreexploten nuestros recursos naturales en favor del crecimiento de los países desarrollados y del mundo asiático.
La incorporación incondicional, sin regulaciones, de los países de la región a la economía global no ha ayudado al desarrollo. Por una parte, se siguen exportando recursos naturales, mientras el comercio intrarregional se viene reduciendo año tras año y, aunque existen inversiones intrarregionales de empresarios latinoamericanos, no hay verdaderas complementaciones que apunten a una transformación productiva.
Por otra parte, al actuar divididos en las negociaciones comerciales ante los países desarrollados, América Latina se ha colocado en posición de debilidad, al aceptar una apertura comercial indiscriminada en comercio y sobre todo al subordinarse en los temas de mayor interés para las transnacionales y los países desarrollados: la apertura financiera, servicios, propiedad intelectual, controversias empresa-estado, entre otros.
La irrenunciable integración
A pesar de las dificultades que ha tenido la región para integrarse, no solo en el momento actual sino en sus distintas fases de desarrollo, la unión económica de América Latina sigue siendo un proyecto irrenunciable. Probablemente hoy día más que en el pasado, porque ahora los desafíos son mayores. La propia CEPAL lo ha retomado con fuerza:
| La industrialización y la transformación productiva fueron dejadas de lado por los gobiernos de la región en favor de los ajustes estructurales, los equilibrios macroeconómicos, la desregulación, el retiro del Estado de las actividades productivas y la apertura comercial y financiera indiscriminada al mundo. Se priorizó la suscripción de acuerdos de libre comercio con las economías industrializadas, perdiendo importancia real el mercado regional. (CEPAL, 2014) |
En consecuencia, para salir del subdesarrollo no se puede seguir anclado en la producción y exportación de bienes primarios y es preciso diversificar la economía, para lo cual el mercado regional es y ha sido fundamental. Además, para mejorar la productividad, y competir con los países asiáticos, se necesita más inversión en ciencia y tecnología, y se requiere de mayores recursos y eficiencia en educación pública. Para cumplir con esas tareas la integración es insoslayable.
Por tanto, sigue vigente la preocupación primigenia de Prebisch y los señalamientos de Aníbal Pinto: la integración es un componente fundamental del desarrollo. Para manufacturar en un marcado ampliado, agregar valor a las exportaciones, potenciar las pequeñas empresas, utilizar tecnologías de última generación y mejorar la eficiencia de la fuerza de trabajo. Y por cierto también para negociar con las potencias industriales, la unión regional resulta fundamental, más aún en las nuevas condiciones de la economía global en la que impera el proteccionismo.
La CEPAL insiste en ese propósito cuando señala que:
| (…) las principales redes mundiales de producción se estructuran en torno a regiones específicas. Ello obedece en gran medida a la importancia que reviste la proximidad geográfica para organizar procesos productivos fragmentados entre varios países. Igualmente importante es la existencia de políticas explícitas de apoyo a la integración productiva y de una adecuada infraestructura de transporte, logística, energía y telecomunicaciones (CEPAL, 2014) |
El fracaso económico y político de los proyectos formales de integración regional deberá ser entonces reemplazado por iniciativas pragmáticas entre países para mutuo beneficio y también entre subregiones limítrofes.
Y, en Chile, ¿cómo va la cosa?
Chile no se aparta del modelo neoliberal y del extractivismo que se impuso en la región en los últimos treinta años. La diferencia radica en que su economía creció vigorosamente en los años noventa, primera década de la transición desde la dictadura a la democracia.
Sin embargo, como el paradigma fue el crecimiento (sin apellido) tampoco se implementó un plan de desarrollo con equilibrios económicos, territoriales, sociales y medioambientales, la tasa de crecimiento del PIB encontró techo en las actividades tradicionales y viene disminuyendo tendencialmente, lo que se ha agravado en los últimos años.
En efecto, el crecimiento económico vigoroso, especialmente en el periodo 1990-1998, con una tasa media anual del 7,4 % se redujo al 4,4% en 1999-2007 y a 2,2% en 2014-2018 (Ffrench-Davis, 2018, 2019) y con un freno persistente en los dos últimos años.
La obsesión por el crecimiento y el olvido del desarrollo económico ha dejado de lado temas sustantivos: la concentración de la riqueza, la heterogeneidad territorial y empresarial, una productividad estancada desde hace veinte años, la escasa diversificación productiva, las colusiones oligopólicas, la baja inversión en investigación y desarrollo, y la mala calidad de la educación.
Después del ciclo productivo-exportador expansivo de recursos naturales de los años noventa, la multiplicación de los servicios explica el modesto crecimiento del PIB de los últimos años (6).
En efecto, la rentabilidad de los servicios, gracias a su manifiesto predominio oligopólico, ha tendido a crecer claramente y/o a mantenerse alta de forma persistente. Esto no solo vale para los servicios de capital financiero y el comercio, sino especialmente para las inversiones en salud, educación, previsión, energía y agua, antes derechos sociales, convertidos hoy día en negocios privados.
A pesar de la ampliación de los mercados externos, gracias a la gran cantidad de TLC, la empresa privada no se ha interesado en la diversificación productiva. Ha preferido explotar recursos naturales, donde priman ventajas competitivas naturales o extender sus actividades a los servicios e incluso invertir en el exterior. La participación de la manufactura en el total de la producción nacional se ha reducido sustancialmente, desde el 20% en 1990 a menos del 10% en el presente.
Sin embargo, ahora que el mundo está girando nuevamente hacia el proteccionismo, se pone en evidencia la fragilidad que significa para la economía y la sociedad vivir de la explotación de recursos naturales y de los altibajos del capital financiero. La diversificación productiva resulta indispensable. Lo dice con fuerza la CEPAL en un muy reciente informe:
| La experiencia internacional muestra que el instrumento básico para promover un crecimiento más elevado, sostenido, inclusivo y sostenible son las políticas de desarrollo productivo. Por supuesto que es preciso también un entorno macroeconómico habilitante, pero la estabilidad macroeconómica es una condición necesaria, no suficiente. Es en las políticas de desarrollo productivo donde están las herramientas para elevar las tasas de inversión, incrementar la productividad, apostar a sectores dinamizadores del crecimiento, capacitar recursos humanos en consonancia con las necesidades de los sectores dinamizadores, desarrollar ecosistemas empresariales sólidos, eliminar obstáculos y cuellos de botella y corregir el rumbo a la luz de los cambiantes escenarios de la economía y la geopolítica mundiales. (CEPAL, 2024) |
Por qué no hay transformación productiva en Chile
Para que se produzca una transformación productiva en favor de la diversificación es indispensable terminar con el Estado subsidiario, y contar con representantes políticos que respondan a la ciudadanía y no a los grupos económicos. Ello no ha sido posible por dos razones. Por una parte, la aceptación transversal del neoliberalismo, que incluye la defensa de la Constitución de 1980; y, por otra parte, la captura de los políticos por los grupos económicos.
Economistas y también políticos de la centroizquierda se convencieron de las bondades de la economía de mercado autorregulada, postura que se generalizó en América Latina en los años noventa y se instaló en la cátedra; además, fue sugerida vigorosamente por los Estados Unidos y los organismos financieros internacionales. Por ello la aceptación del modelo neoliberal que impuso Pinochet no es sorprendente. Lo dice Alejandro Foxley, sin inhibiciones:
| Pinochet (…) realizó una transformación, sobre todo en la economía chilena, la más importante que ha habido en este siglo. Tuvo el mérito de anticiparse al proceso de globalización que ocurrió una década después, a la cual están tratando de incorporarse todos los países del mundo. Hay que reconocer su capacidad visionaria y la del equipo de economistas que entró a ese gobierno el año 73, con Sergio de Castro a la cabeza (…) Esa es una contribución histórica que va a perdurar por muchas décadas en Chile y que quienes fuimos críticos de algunos aspectos de ese proceso en su momento, hoy lo reconocemos como un proceso de importancia histórica para Chile (7).
Junto a la aceptación intelectual y política del modelo neoliberal, la fuerza avasalladora que han adquirido los grupos económicos, nacionales e internacionales domesticó a los ayer opositores al neoliberalismo, los que por poder y/o dinero se convirtieron en sus incondicionales. Y para estos grupos, la inversión en el cobre, litio, sector forestal y pesca es menos costosa y de mayor beneficio que actividades de transformación.
Por una parte, ministros y otras autoridades, que habían ocupado posiciones de poder durante los gobiernos de la Concertación, fueron contratados como ejecutivos o miembros de los directorios de grandes empresas nacionales o extranjeras. Otros, se convirtieron en lobistas para facilitar los negocios de las grandes empresas, siendo al mismo tiempo asesores de los gobiernos de la Concertación.
Por otra parte, a partir del 2015 quedó en evidencia el financiamiento irregular de la política, lo que ha terminado por quebrar completamente la confianza pública de la ciudadanía en el sistema político. Los grupos económicos PENTA, SOQUIMICH y CORPESCA financiaron trasversalmente campañas parlamentarias de partidos políticos e incluso pagaron coimas a funcionarios de gobierno.
La transversalidad de la corrupción, con empresarios, políticos de derecha y de centro izquierda, permitió que los delitos quedaran impunes: los dueños del grupo PENTA fueron sancionados con clases de ética; Ponce Lerou, dueño de la empresa SOQUIMICH, no recibió sanción alguna y, por el contrario, se benefició con la ampliación de concesiones para la explotación minera del litio y, finalmente, la ley de pesca, impulsada por CORPESCA ha permanecido sin mayores modificaciones.
Por su parte, los políticos que habían sido corrompidos por los empresarios se vieron beneficiados por la prescripción de los delitos o fueron sancionados con multas monetarias de escaso monto.
Transitar hacia un nuevo modelo productivo
Como en toda América Latina, también en Chile la estructura productiva fundada en la explotación de recursos naturales ha colocado incertidumbre al desarrollo económico del país. La caída de la productividad y la pérdida de competitividad no solo han generado una economía llena de desigualdades (de ingresos, territoriales, de género, etc.) sino además han frenado la tasa de crecimiento y de las exportaciones.
En la Constitución de 1980, el sector privado ha encontrado un campo indiscriminado de acción para el ejercicio de cualquier tipo de actividad mercantil, incluido el ámbito social. Entretanto, el Estado está impedido para desplegar actividades económicas, lo que desconoce que, por ejemplo, en Estados Unidos, internet, la nanotecnología y las invenciones farmacéuticas tuvieron su origen en iniciativas e inversiones del sector público.
Lamentablemente, no ha sido posible en Chile acordar una nueva Constitución, lo que limita seriamente la libertad del Estado para impulsar un plan de desarrollo económico que vaya más allá de las imposiciones del mercado. Por tanto, políticos, economistas y empresarios patrióticos deberán hacer esfuerzos, en el marco de la actual realidad jurídica, para impulsar un modelo de verdadero desarrollo para el país, que trascienda el puro crecimiento.
Un nuevo modelo de desarrollo compromete al Estado a impulsar directamente la constitución de empresas industriales o mediante estímulos económicos deberá apoyar emprendimientos económicos privados innovadores. En segundo lugar, habrá que encontrar mecanismos regulatorios y estímulos para favorecer que las inversiones extranjeras se orienten hacia sectores de transformación. En tercer lugar, el Estado deberá promover con fuerza la inversión en ciencia, tecnología e innovación. Finalmente, el Estado tiene la tarea insustituible de recuperar la educación como derecho social, para elevar la calidad de formación de todos los niños, las niñas y los/as jóvenes, independientemente de sus condiciones sociales.
Bastan los comentarios del economista Ricardo Hausmann para validar la urgencia de una educación de calidad en el conjunto de la sociedad:
| La cultura empresarial chilena es extremadamente cerrada. El gran empresariado viene de los mismos tres o cuatro colegios, de dos universidades, de los mismos apellidos y tiene dificultades para relacionarse con los que no pertenecen a su mundo. Esta característica hace que Chile sea un país que no da oportunidad de movilidad a su propia gente y no se beneficia del talento que existe en el resto del país. (CIPER, 2018) |
Ya lo dijimos arriba. Las políticas proteccionistas de Trump, seguidas por el presidente Biden, han impuesto serias restricciones al movimiento de bienes, servicios, capital, mano de obra y tecnologías, y han abierto caminos para la reindustrialización en los centros capitalistas (Pizarro Hofer, 2020).
Por tanto, si ello es posible en el centro capitalista principal, existen condiciones para retomar una industrialización en América Latina para avanzar en desarrollo productivo. Y, quizás, con complementaciones productivas entre países cercanos. Ello desafía el Estado mínimo y el fundamentalismo de mercado, ya que un nuevo desarrollo productivo exige políticas económicas activas de carácter sectorial.
Una nueva estrategia de desarrollo y el freno al extractivismo son fundamentales para salir del estancamiento. Las tareas para Chile no son distintas al resto de los países de la región. Son desafiantes y exigen voluntad política transformadora.
Primero. Será necesaria la reestructuración de los sistemas productivos para superar la producción de recursos naturales y para avanzar en la transformación productiva. Ello requiere un plan de desarrollo nacional que precise políticas productivas de transformación. Así lo señalan los economistas Chang y Mazzucato y, ahora, también la CEPAL.
| A diferencia de las recomendaciones del laissez-faire, detrás del crecimiento económico de países como Alemania, los Estados Unidos y Francia se encuentran grandes esfuerzos en materia de políticas de desarrollo productivo, con una intención clara de transformación productiva, que, en su momento, incluyeron medidas como la protección de las industrias nacionales por medio de la implementación de aranceles y otras medidas en frontera, la construcción de infraestructuras específicas y el otorgamiento de subsidios y créditos fiscales a la producción nacional. (CEPAL, 2024) |
Segundo. Se precisa un actuar más activo del Estado para impulsar políticas económicas de fomento, en favor de actividades industriales y/o que intervenga directamente en iniciativas productivas, que al sector privado no le interesan. El Financial Times, diario liberal, no tiene dudas en destacarlo:
| Los gobiernos deben aceptar un rol más activo en la economía. Deben ver los servicios públicos como una inversión y no como un lastre, y buscar modos para que el mercado de trabajo no sea tan inseguro. La redistribución de la riqueza debe volver a estar en la agenda; los privilegios de los ricos deben ser cuestionados. Políticas que hasta hace poco eran consideradas excéntricas, como el salario mínimo y los impuestos a la riqueza, debe estar en el programa. (Financial Times, 03-04-2000) |
Tercero. Se requiere aumentar sustancialmente la inversión en ciencia, tecnología e innovación. Esto es una condición indispensable para que la inteligencia se incorpore en la transformación de los procesos productivos y agregue el valor indispensable para diversificar la producción de bienes y servicios.
Cuarto. Un proyecto de desarrollo fundado en industrias de transformación precisa mejorar radicalmente la educación formal y la capacitación de los/as trabajadores/as, así como un sistema de salud pública de calidad para toda la sociedad. Nuevas tecnologías, máquinas y procesos modernos exigen profesionales y trabajadores/as con formación y salud de calidad. Ello resultará en mayor productividad, mejores salarios y distribución del ingreso. En ello insiste la CEPAL:
| Es difícil pensar que la región pueda lograr un crecimiento sostenible, reduciendo la pobreza y la desigualdad y avanzando en materia de innovación, sin diversificar su estructura productiva y exportadora. Como es evidente, para ello se requiere mejorar la calidad de la inserción internacional, lo que a su vez exige hacer apuestas sustantivas en favor de la calidad de la educación y la capacitación (CEPAL, 2014) |
Quinto. El desenfrenado ataque a la naturaleza no puede continuar. Tal como lo dice de manera dramática António Guterres, el secretario general de las Naciones Unidas:
| La naturaleza está enfadada. Si no cambiamos urgentemente nuestra forma de vida, ponemos en peligro la vida en sí misma. En todo el mundo, la naturaleza está golpeando con furia. Miren a su alrededor. El nivel del mar está aumentando y los océanos se están acidificando. Los glaciares se están fundiendo y los corales se están blanqueando. Las sequías se expanden y los bosques se incendian. Los desiertos se expanden y el acceso al agua se reduce. Las olas de calor son abrasadoras y los desastres naturales se multiplican. (El País, 18-09-2020) |
Conclusiones
El crecimiento de Chile, con un Estado maniatado, ha conformado una economía rentista, depredadora de los recursos naturales, en que el 1% se ha adueñado del 50% de la riqueza nacional.
El crecimiento ha perdido dinamismo y para recuperarlo, y sobre todo para avanzar al desarrollo, se precisa construir una economía que incorpore conocimiento a los bienes y servicios, que ofrezca empleos de calidad a los trabajadores, con relaciones equilibradas entre el capital y el trabajo. Para ese propósito el Estado subsidiario no sirve. Se requiere un sector público promotor de transformaciones, con una política económica orientadora de los mercados y no disciplinada por los mercados.
La apertura de Chile al mercado mundial amplió notablemente las ventajas para el acceso exportador, pero ello no se aprovechó para diversificar el modelo productivo y se persiste en exportar recursos naturales. El peso del cobre disminuyó en la canasta exportadora, aumentando la participación de los sectores forestal, agrícola y pesca. Sin embargo, estos nuevos sectores, y algunos bienes procesados, son de muy baja intensidad en conocimiento.
Los gobiernos de la Concertación y Nueva Mayoría asumieron como propio el neoliberalismo y aceptaron el rol pasivo del Estado. Implementaron una política económica que ha servido para que se amplifiquen los negocios de los grandes empresarios, pero nunca en procesos de transformación. Los capitales acumulados en la explotación de recursos naturales se orientaron hacia el sector financiero, el comercio y otros servicios, y sobre todo se invirtieron en el exterior.
La particular economía de mercado “a la chilena” ha sido dominada, sin contrapesos, por grandes grupos económicos. El Estado pasivo ha servido para favorecer la concentración y el predominio oligopólico en la economía. Su consecuencia inevitable ha sido una pésima distribución del ingreso, la peor de los países OCDE.
En suma, la inexistencia de esfuerzos para impulsar una transformación de la estructura productiva ofrece un panorama oscuro para la economía y la sociedad chilena. El estancamiento exportador y la desindustrialización revelan que el camino elegido llegó a su límite. No hay más alternativa que provocar un giro de 180 grados en la estrategia de desarrollo. Sin ese giro no habrá desarrollo.
Ya lo dijo el economista Aníbal Pinto, cuando sostuvo que en el periodo 1830-1930, el país logró un crecimiento económico sin precedentes, con economía abierta, gracias a las exportaciones agrícolas y sobre todo al salitre. Pero le faltó una política industrial. El progreso técnico en los enclaves exportadores no se difundió al conjunto de la economía. Y, sin diversificación de la estructura productiva y de las exportaciones, se frustró el desarrollo (Pinto, 1996).
Roberto Pizarro Hofer
Referencias
- CEPAL (2014). Integración regional, hacia una estrategia de cadenas de valor inclusiva. CEPAL
- CEPAL (2023). Perspectivas del Comercio Internacional de América Latina y El Caribe 2023. Cambios estructurales y tendencias en el comercio mundial y regional: retos y oportunidades. CEPAL.
- CEPAL (2024). Panorama de las Políticas de Desarrollo Productivo en América Latina y el Caribe, 2024: ¿Cómo promover la gran transformación productiva que requiere la región? CEPAL.
- Chang, H.J (2016). “Si Chile quiere crecer tiene que superar las limitaciones del neoliberalismo”. Entrevista realizada por Juan Andrés Guzmán. Ciper, 30.05.2016. https://www.ciperchile.cl/2016/05/30/si-chile-quiere-crecer-tiene-que-superar-las-limitaciones-del-neoliberalismo/
- Dos Santos, Th. (2002). La teoría de la dependencia. Balance y perspectivas. Plaza y Janés. https://www.institutopatria.org.ar/wp-content/uploads/2019/05/2002-La-Teori%CC%81a-de-la-de-Dependencia.-Balances-y-Perspectivas-Dos-Santos.pdf
- Ffrench Davis, R. (2018). Reformas Económicas en Chile, 1973-2017. Neoliberalismo, crecimiento con equidad, inclusión. Editorial Taurus.
- Ffrench Davis, R. (2019). La economía chilena entre Piñera I, Bachelet II y Piñera II. Documento para discusión, Santiago, Chile.
- Pinto, A.(1969). El Pensamiento de la CEPAL. Editorial Universitaria.
- Pinto, A. (1996). Chile, un caso de desarrollo frustrado. Editorial Universitaria.
- Prebisch, R. (1959). El Mercado Común Latinoamericano. México, D.F.: Naciones Unidas. https://archivo.cepal.org/pdfs/cdPrebisch/071.pdf
- Pizarro Hofer, R. (2020). Un paso más allá de la Covid-19. El Trimestre Económico, 87(348), 1033-1057. https://doi.org/10.20430/ete.v87i348.1174
- Roubini, N. (2020). The coming Greater Depression of the 2020s. Project-Syndicate. https://www.project-syndicate.org/commentary/greater-depression-covid19-headwinds-by-nouriel-roubini-2020-04
- Valenzuela Feijóo, J. (2021). Economía Mexicana. Análisis y herramientas analíticas. México: CEDA, Plaza y Valdés, FES Acatlán.
Pie de página
1.El Pacto Andino fue creado el 26 de mayo de 1969 cuando varios países sudamericanos suscribieron el Acuerdo de Cartagena. Inicialmente los países miembros fueron Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. En 1973 se une Venezuela como miembro pleno.
2. Nueva fase porque el capitalismo, en su sed de ganancias, siempre ha tenido una dimensión global. Como lo señalan Marx y Engels en El Manifiesto Comunista: “Impulsada por la necesidad de mercados siempre nuevos, la burguesía invade el mundo entero. Necesita penetrar por todas partes, establecerse en todos los sitios, crear por doquier medios de comunicación. Por la explotación del mercado universal, la burguesía da un carácter cosmopolita a la producción de todos los países. Con gran sentimiento de los reaccionarios, ha quitado a la industria su carácter nacional. Las antiguas industrias nacionales son destruidas o están a punto de serlo”
3. No es casual, entonces, que dos tercios del comercio mundial sean realizados por estos conglomerados, de los cuales un 60% son operaciones intra-firma.
4.El monopolio que ejercen los países desarrollados sobre la propiedad intelectual y las limitaciones a su difusión contrasta con las oportunidades que tuvieron Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur en los años 70´, con acceso fácil a las tecnologías, lo que fue fundamental en su diversificación industrial.
5.Empresa constructora brasileña que durante veinte años sobornó a presidentes, vicepresidentes, parlamentarios y funcionarios de gobierno en varios países de América Latina para obtener beneficios en las contrataciones públicas
6. El sector servicios ha crecido notablemente en Chile. Hoy alcanza a un 74 por ciento del PIB, lo que supera de lejos a las economías en desarrollo con un 50% e incluso a los países desarrollado que tienen un 70 por ciento de servicios del PIB (Página web de la SUBREI).
7.La cita aparece en la sección Testimonio de la revista Economía y Sociedad 104, julio-septiembre 2020. https://www.economiaysociedad.cl/alejandro-foxley
