La nacionalización del cobre y la historia
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Para recuperar el cobre fue necesario deshacer la “chilenización”
Cuando se estudia desapasionadamente la nacionalización del cobre, aprobada por el Congreso el 11 de julio 1971 por unanimidad, resulta evidente que no habría podido concretarse sin deshacer previamente las tres “sociedades mixtas” entre el Estado y las multinacionales creadas en 1965, bautizadas “chilenización”, y las dos formadas en 1969, presentadas como “nacionalización pactada”. En efecto, las cinco tenían un estatuto legal especial destinado a evitar la nacionalización. Sin embargo, los últimos años circula un relato persistente que reduce la nacionalización a una simple “continuación” de la “chilenización”.
La construcción de una narrativa
Se escucha con frecuencia una afirmación que figura en Wikipedia: la nacionalización de 1971 “completó el proceso” iniciado por Frei en 1965. Memoria Chilena dice que al finalizar el gobierno de Frei “quedó abierto” el camino de la nacionalización. Genaro Arriagada en su libro contra el Gobierno de la UP afirma que “desde 1965, Chile asumió el control de la comercialización del cobre” y pudo aprovechar el alza de los precios provocada por la guerra de Vietnam. Concluye que la nacionalización de 1971 “fue comprendida simplemente como la continuación de una política en que todos estaban de acuerdo y cuyo inicio databa de antes”[1]. Aserciones, como veremos, bastante lejanas a la realidad.
Reducir la nacionalización de 1971 a un acto que “completa” las iniciativas cupríferas de Frei, conforta la visión que proyectan del pasado quienes han gobernado a partir de 1990. Por una parte, presenta las “sociedades mixtas” de Frei como iniciadoras del proceso y, por otra, relega al Gobierno de la UP al rol menor de simple continuador. No es la primera vez, por supuesto, que dirigentes políticos retocan el pasado para justificar políticas del presente. Pero las cosas no acontecieron así. Corresponde a los historiadores restituir y explicar los procesos históricos, con independencia.
Las “sociedades mixtas”
A inicios del gobierno de la UP, operaban las “sociedades mixtas” creadas en 1965: El Teniente, Minera Andina y Minera Exótica, con 51%, 30% y 25% de acciones del Estado, y 49% de la Braden, filial de la Kennecott, 70% y 75% de la Anaconda. El Gobierno de Frei otorga a los convenios que las crearon el rango de “contrato-ley”: durante 20 años, el Estado enajena sus prerrogativas de modificar el régimen tributario, aduanero, etc., y las multinacionales conservan la administración, dirección técnica y ventas al exterior, aun cuando Chile es socio mayoritario.
Además, como compensación al compromiso de las compañías de invertir para aumentar la producción y manufacturar en el país una buena parte del mineral, el Gobierno concede un paquete excepcional de franquicias, liberaciones de impuestos y medidas preferenciales. Un buen ejemplo es el decreto del ministerio de Minería que autoriza una inversión de U$99 millones de la Chile Explotation en Chuquicamata, vinculada a una batería de franquicias, derechos especiales, y beneficios tributarios[2].
Entre 1965 y 1970 el precio del metal dobla de 29 a 60 centavos la libra. Como los impuestos habían disminuido mucho, la Braden y la Anaconda obtienen ganancias exorbitantes, aun con el 49%, 70% o 75% de las acciones. Entre 1960 y 1964, la Braden con el 100% de las acciones, tiene una ganancia anual de U$62 millones; después de la chilenización en 1965, con 49% de las acciones, su beneficio salta a U$156 millones. No así el Estado, ya que la venta es efectuada por una filial. Otra cifra: de 1965 a 1970, Chuquicamata, Salvador y El Teniente –recuerda Allende– tuvieron utilidades por 650 millones de dólares. Chile no pudo percibir esa suma colosal.
En 1969 es evidente que el régimen fiscal anterior era mejor para el país que la “chilenización”. El clamor por nacionalizar va in crescendo, incluso en la DC, a tal punto que Frei, acompañado por su ministro Hales, informa al embajador Korry que es indispensable negociar con la Anaconda, propietaria de Chuquicamata. Designa cinco negociadores (Hales, Zaldívar, Claro, Massad y Pulido) con instrucciones de no tomar ninguna decisión sin consultar al embajador[3].
Así nacen las sociedades mixtas Compañía de cobre El Salvador y la Compañía de cobre Chuquicamata después que Chile firma pagarés por el 51% de las acciones de dos filiales de la Anaconda. El convenio, llamado “nacionalización pactada”, prevé que los acuerdos en materias importantes sólo pueden ser adoptados con el voto de uno de los directores designados por la Anaconda, y que la Anaconda Sales Company tiene la exclusividad de las ventas. Así, con 49% de las acciones, la multinacional mantiene el control de la empresa. Además, Chile firma un contrato de asesoría con la Chile Exploration y con la Andes Cooper, remuneradas con el 1% de las ventas de cobre “libre de todo impuesto”[4]. La Casa Blanca confirma Korry como embajador, por haber evitado la nacionalización.
Cuando se firma ese convenio, ya se sabe que las compañías han incumplido su compromiso de invertir. Lo poco que hicieron fue con préstamos contraídos en Chile, con aval del Estado. Lo que significa que no trajeron capitales y que están endeudadas.
En suma, los “convenios” instauran un régimen en el que Chile no controla ni la explotación, ni las ventas, ni la gestión financiera, lo que implica que el país debe contentarse con un precio inferior al internacional. Fueron pactados por 20 años y las sociedades mixtas por 50 años, lo que hace imposible la nacionalización durante ese período.
El propio Radomiro Tomic constata, en 1970, que con el precio del cobre a 60 centavos la libra los últimos cinco años, Chile habría podido pagar todas las instalaciones, los planes de expansión, y disponer en el futuro de varias centenas de millones de dólares extra. Y lamenta: “es una oportunidad que no volverá jamás”[5]. En efecto, si se hubiese nacionalizado en 1965, la historia habría podido tomar otro curso, mejor para los chilenos.
La nacionalización, una ruptura
Los días siguientes a la elección presidencial de 1970, Max Nolff revalida la urgencia de nacionalizar para retener las utilidades en el país e invertirlas en su desarrollo, bajar los costos de producción ya que los últimos años las compañías dilapidan, y también proyecta crear un centro de investigación en Chuquicamata.
Eduardo Novoa identifica los obstáculos jurídicos: la ley 16.624 otorga a las multinacionales un régimen especial, intocable durante dos décadas. Es imposible nacionalizar el cobre sin antes “deshacer” ese régimen y retrotraer las cosas a la situación jurídica anterior. Una ley no basta, pues está al mismo nivel que los “contratos-leyes” cuya vigencia ha sido confirmada por la Corte Suprema. Las compañías podrían hundir la nacionalización recurriendo a disposiciones que los tribunales podrían aplicar.
Por eso, la nacionalización sólo es posible través de una reforma constitucional, ya que esta dispone de facultades para modificar contratos-leyes, disolver las sociedades mixtas y anular los contratos de asesoría y administración por razones de interés general. Y en caso de rechazo parlamentario, puede ser sometida a plebiscito.
Salvador Allende manifiesta su acuerdo con esta vía y da instrucciones de no abrir ninguna discusión con las compañías. El proyecto es afinado por Eduardo Novoa, Jorge Tapia, Armando Uribe, Eduardo Long y el ministro Cantuarias, inspirándose en la declaración 1.803 de la AG de la ONU (14/12/1962) acerca de la soberanía permanente de las naciones sobre sus recursos naturales[6].
El Presidente anuncia el proyecto de nacionalización el 21 de diciembre de 1970, la misma fecha en que, seis años antes, Frei había anunciado la “chilenización”. La Braden y la Anaconda solo lo conocen entonces, al mismo tiempo que la ciudadanía[7].
El proyecto
El proyecto incorpora a la Constitución preceptos permanentes, destinados a hacer posible la nacionalización del cobre en el plano jurídico, y eventualmente otras, y preceptos transitorios específicos las cinco grandes minas de cobre. Los primeros establecen que “el Estado tiene dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible” de todas las minas, covaderas, arenas metalíferas, salares… que puede entregar en mera concesión. En caso de expropiación, el Estado podrá tomar posesión de los bienes; la indemnización será el costo original de ellos, menos desvalorización y amortizaciones, pagable en 30 años con un interés de 3% anual. Las leyes anteriores (léase los contratos-leyes) pueden ser modificados “por razones de interés general” sin que particulares puedan invocar beneficios o franquicias que emanen de ellos.
Otorga un rango constitucional a la noción de “nacionalización”, un mecanismo jurídico en el que prevalece el interés de la colectividad, diferente a la “expropiación”. Cuando se expropia, los intereses del afectado y de la sociedad están en equilibrio: el Estado se adueña de bienes privados por razones de utilidad pública, indemnizando al afectado conforme al valor del bien. La nacionalización, en cambio, permite al Estado tomar el control de recursos naturales y otros medios de producción de gran importancia para el país, aunque el afectado no reciba una suma equivalente a su valor, explica Eduardo Novoa[8].
Las disposiciones transitorias establecen “la nacionalización de la Gran Minería del cobre y la Sociedad Minera Andina”, incluyendo todos los bienes destinados a la explotación cuprífera. No habrá indemnización por los yacimientos, que pertenecen al Estado. Se declaran disueltas las sociedades mixtas; y quedan sin efecto los contratos sobre el precio, de asesoría y de administración. La indemnización será disminuida de las rentabilidades excesivas, es decir lo ganado sobre la rentabilidad normal a partir de 1955[9] será determinada por la Contraloría y podrá ser apelada ante un Tribunal Especial.
Hay también un argumento ético: Chile sufre de atraso y muchos chilenos de miseria, mientras las compañías se llevan del país sumas escandalosas., El día de la presentación del proyecto, Allende recuerda que entre 1930 y 1969 la explotación de cobre ha permitido a las compañías sacar de Chile U$3.700 millones, lo que corresponde al 40% de toda la riqueza acumulada en Chile después de 400 años, “mientras el hombre del pueblo se debatía entre el hambre y la incultura. Por ello haremos que el cobre sea chileno”.
Una modificación mayor
La historia ha registrado el excepcional voto unánime del 11 de julio de 1971, cuando Patricio Aylwin, presidiendo el Congreso Pleno, invita a “los señores parlamentarios que están por la aprobación del proyecto a ponerse de pie”. Todos se paran, sin excepción.
Es menos conocido que el Gobierno obtuvo el voto de la DC a precio de una importante concesión. Durante el debate fueron introducidas 28 modificaciones al proyecto, algunas menores, otras que lo mejoran, y una mayor. Si algunos parlamentarios DC apoyan la nacionalización con más ahínco que otros, todos quieren que aparezca como la continuación de la “chilenización” y no como su desmontaje. En Comisión, el artículo que permite deshacer las sociedades mixtas es aprobado por 2 votos a favor (Luengo y Miranda) y 3 abstenciones (Bulnes, Fuentealba y Hamilton).
Lo que augura el rechazo de la reforma. Allende pide al ministro Cantuarias que negocie con la DC. Acuerdan reemplazar la nacionalización de los “bienes necesarios” por “las empresas de la Gran Minería del Cobre”, lo que reconoce implícitamente a las empresas anteriores. Esta enmienda va más allá de una simple vanidad. Implica que el Estado asuma el activo y las deudas de las empresas, que ascendían a unos U$700 millones.
El proyecto original decía: “declárense incorporados al pleno y exclusivo dominio nacional los bienes necesarios para la normal explotación de lo que, de acuerdo con la legislación vigente, constituye la Gran Minería del Cobre” Y también: “Las sociedades mineras mixtas quedan disueltas”.
La ley 17.450 dice: “nacionalícense y declárense, por tanto, incorporadas al pleno y exclusivo dominio de la Nación las empresas que constituyen la Gran Minería del Cobre”. No figura la disolución de las sociedades mixtas, pero en la práctica dejan de existir, ya que deja “sin efecto” “los contratos de asesoría y de administración celebrados por las sociedades mixtas” y las promesas efectuadas por ellas. Precisa también que las convenciones que mantengan “determinados regímenes legales de excepción o tratamientos administrativos especiales, estos podrán ser modificados o extinguidos por la ley cuando lo exija el interés nacional”.
Todo esto nos aleja bastante del relato de la “continuación” de las sociedades mixtas, destinadas a evitar la nacionalización, y establece que, para nacionalizar, fue necesario deshacerlas. Es decir, romper con la “chilenización”.
Por Jorge Magasich
[1] Arriagada Genaro, 1974, De la vía chilena a la vía insureccional, (prólogo de E. Frei), Ed del Pacífico / Instituto de Estudios Políticos, 60-61
[2] Decreto 1.771 del 23/12/1966, publicado por Novoa, 1972, La Batalla del Cobre, Quimantu, 375
[3] history.state.gov/historical documents /frus1969-76v21/d9 y d10
[4] Fechado el 30/12/1969. Publicado por Novoa, 1972, 391
[5] Ercilla 7/1/1970
[6] Suplemento Punto Final, 22/12/1970
[7] Novoa, 1972, 120-130
[8] Novoa, 1972, 153
[9] Proyecto publicado por Novoa, 1972, 418-424
