Ley corta de isapres, crisis del modelo de superintendencias y cómo salimos de este atolladero
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Llevamos una semana y media observando como nuestros actores políticos, gobierno y oposición, se culpan mutuamente sobre las responsabilidades de cada cual en la promulgación de una ley cuyas mayores consecuencias son las que ya sabemos: disminuyeron los montos originales de la deuda, se mutualizó a las ISAPRES y se fragmentaron las devoluciones hasta en 13 años con pagos mensuales que son un verdadero insulto a sus clientes y que, por supuesto concluirán pagando ellos mismos. En medio de todo ello pudimos observar a una superintendencia muda luego de que originalmente, el 27 de noviembre, Víctor Torres anunciara con bombos y platillos la devolución. Las ISAPRES, a río revuelto guardan silencio pues han sido las grandes beneficiadas de este engendro legislativo.
En general en nuestro país el modelo de superintendencias tiene un problema estructural de diseño pues fue hecha para no cumplir su función: regular la industria. Prueba de ello es que están dotadas de escaso personal para cumplir con su mandato y con insuficientes atribuciones o facultades que les permitan dar respuesta adecuada al propósito para el que fueron creadas: regular el mercado y defender a los ciudadanos, en una cancha muy dispareja que se inclina casi siempre, en favor de los intereses de lo que eufemísticamente, se llama la industria de salud.
Lo anterior no solo lo hemos visto en salud sino en una diversidad de ocasiones como ha sucedido con la Comisión para la regulación del Mercado Financiero (CMF) que casi siempre favorece los intereses de la banca: lo observamos no hace mucho con la Superintendencia de Electricidad y Combustible (SEC) y el alza del tarifario eléctrico; la hemos visto frecuentemente en la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), de Pensiones (SP) y lo acabamos de confirmar con la Superintendencia de Salud.
Si se suma a ello un estado que nunca ha establecido claramente sus principales propósitos sobre materias tan relevantes para la sociedad como la salud o la educación, nos encontramos con medios (superintendencias) que aún menos pueden resolver los dilemas estratégicos de nuestra sociedad que el propio estado no quiere abordar en serio.
Las superintendencias, y la de salud es un claro ejemplo de ello, suman otra dificultad de diseño: “las fallas del Estado” en su implementación como lo ha caracterizado el premio Nobel George Stigler. Me explico a través de un ejemplo, existen exsuperintendentes – Alejandro Ferreiro (“sin alza de precios Isapres no podrán pagar la deuda”) o Manuel Inostroza (“si alguien paga de menos por su riesgo en salud, alguien debe pagar de más por su riesgo para mantener mutualizado el seguro y que no se haga inviable por desfinanciamiento”), entre otros -que hacen uso permanente de la puerta giratoria que los lleva del ámbito público al privado que antes debían regular y donde, casi siempre opinan en favor de los intereses de la industria como sucedió con la mutualización de la deuda de las ISAPRES, las asesoran o, lisa y llanamente, luego de salir de los entes reguladores pasan directamente al campo de trabajo de las entidades que debían regular. Lo que Stigler llamó “la captura del regulador” dado que, efectivamente, y en Chile hay harta evidencia de este fenómeno, los reguladores a menudo pueden ser «capturados» por los sectores bajo su tutela, perdiendo así la capacidad para promover soluciones similares a las que habrían resultado si los mercados fueran competitivos. En otras palabras: no sólo hay «fallas de mercados», sino que también «fallas del Estado» que llevan a un neoliberal como Stigler, a “aconsejar ser muy cuidadosos con la regulación”.
Es lo que en buena medida ha planteado en varias oportunidades el presidente de Conadecus, Hernán Calderón, en columnas y entrevistas en diversos medios (“Captura de Subsecretaria de Telecomunicaciones”, por ejemplo) donde ha denunciado esta irregularidad que siempre atenta contra los intereses ciudadanos.
Siguiendo a Stigler, las regulaciones se diseñarían o serían hechas casi siempre a la medida de los intereses de la industria del rubro y luego estas propuestas son acogidas a adoptadas por la maquinaria estatal. La ley corta de ISAPRES, así como las tarifas eléctricas, o la conocida ley de pesca, se originan en el espacio propio de los entes que deberían ser regulados y, luego, son acogidas por el Estado para aplicarlas sobre las entidades que, hipotéticamente, la norma creada debía fiscalizar. Lo que se llama un traje a la medida.
Si bien el discurso público promovido desde la derecha nos ha vendido la idea de una hipotética autonomía de estas entidades – superintendencias, CMF, Banco Central, entre otras, -, lo cierto es que cada cierto tiempo comprobamos que aquello es más bien un mito que realidad. Algo así como publicidad engañosa.
La aplicación de la ley corta evidenció una vez más que el ente regulador no hizo su trabajo (al respecto en la comisión de salud del senado los legisladores levantaron la voz culpando a la Superintendencia y a la comisión asesora, pero ésta era “asesora”, y no parte del ente regulador y cuando opinó casi siempre lo hizo en favor de las instituciones de salud, lo que prueba una vez más la debilidad estructural de la super de salud al haber acogido sus “sugerencias”) y su resultado concreto es que, nuevamente serán los usuarios de esta industria quienes deberán cargar con el peso de la deuda contraída por los cobros ilegales de tablas de riesgo construidas sin que hubiera contraparte al margen de lo señalado por el Tribunal Constitucional (TC) y la propia Corte Suprema (CS).
Esta por verse que hará la autoridad política con esta dificultad que cada cierto tiempo pone en evidencia nuevos abusos y en entredicho el modelo de las superintendencias implementado en nuestra transición con bienes públicos que se privatizaban y donde la super de salud es un perfecto ejemplo para graficar esta anomalía institucional. Aunque cabe preguntarse, en el caso de las ISAPRES, cuánto más soportará nuestro sistema institucional un régimen donde el abuso es cotidiano y en que, el ente regulador parece siempre estar más atento a proteger los intereses de la industria, como pudimos apreciarlo una vez más, que de los ciudadanos a los que debía proteger.
¿Cómo salimos del atolladero?: la propuesta de Jaime Mañalich.
Debemos señalar que hubo una propuesta en materia de acceso a la salud y que se presentó, una parte durante el gobierno de Piñera I, y luego cuando Jaime Mañalich asumió la cartera en su segundo mandato. En síntesis, dicha iniciativa, presentada el 5 de enero de 2020, dos meses antes del estallido de la pandemia, no tuvo los votos suficientes ni en el oficialismo y finalmente, dada la contingencia provocada por la peste, pasó al olvido. En la presentación de aquel proyecto de ley el expresidente Piñera habló de “Un mejor Fonasa” y junto a su ministro de salud planteó la necesidad de un “plan de salud universal, que es la forma de materializar la cobertura en salud en Chile”, similar al que se proponía crear en la reforma a las ISAPRES, que reemplazará al actual sistema, que funciona con la modalidad institucional o de libre elección. En ese sentido el exministro planteaba la posibilidad de unir los dos sistemas – Fonasa e ISAPRES – y acabar con el rol de mero financiador de Fonasa para convertirla en un sistema de aseguramiento de sus afiliados que tal como lo manifestó Piñera en su oportunidad “esos son los componentes de este Plan Universal de Salud, que se lo vamos a garantizar a todos los chilenos y los ciudadanos de nuestro país”.
El plan único que se presentó garantizaría prestaciones de medicina preventiva, enfermedades AUGE, atenciones de urgencia, prestaciones curativas y cirugías mayores ambulatorias, consultas médicas, insumos y medicamentos, así como un fondo de compensación interisapres para terminar con las discriminaciones.
Dicha propuesta era la más completa de las conocidas y se aproximaba bastante a la de países desarrollados que cuentan con un fondo común de prestaciones básicas y un seguro privado complementario con beneficios adicionales para aquellos que lo requiriesen.
Tal vez la crisis de las ISAPRES, y la cuestionable ley corta de las mismas, sea un aliciente suficiente para rediscutir propuestas como la planteada entonces y que, dada la experiencia, luego del abismo de la ley corta, iba por el camino de mejorar nuestro alicaído y vilipendiado sistema de salud. Por cierto para repensar, además, nuestro frágil modelo de regulación.
Tal vez eso podrían estar discutiendo nuestros actores políticos en vez de continuar repartiéndose culpas por la responsabilidad mutua de una ley corta que solo benefició a la industria de las ISAPRES, si ese negocio pudiese llamarse así. Esa sería una buena señal si es que realmente, esta vez, si están pensando en el bienestar de los chilenos y no en el mero interés propio que siempre es cortoplacista. Veremos qué pasa.
Edison Ortiz
